Panamá: reflejos de una crisis estructural en el espejo roto del neoliberalismo

En el imaginario latinoamericano, Panamá se perfila como una nación próspera, sin problemas económicos a gran escala, con instituciones eficientes y políticamente estable, características que la hacen ideal para los inversionistas extranjeros.

El modelo económico panameño se cimienta en tres pilares: las actividades financieras, los ingresos por cuenta del Canal transoceánico y la explotación minera, en un contexto de regulaciones laxas para las empresas, bajas tasas impositivas y fuerte competitividad, aunque el Estado se reserva para sí algunos sectores clave como salud y educación.

Sin embargo, un examen no demasiado minucioso de esa realidad, deja en evidencia que el innegable crecimiento económico que exhibe el país, se ha conseguido a condición de haber dejado por fuera a segmentos importantes de su población.

El país centroamericano acaparó titulares durante semanas por las masivas manifestaciones antiminería en las que se demandaba la anulación de la Ley 460, legislación promovida por el Ejecutivo que extendía por 20 años las operaciones de Minera Panamá, una filial de la canadiense First Quantum Minerals.

La balanza acabó por inclinarse en favor de la población pañameña. Este 28 de noviembre, la Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad del instrumento jurídico. 

Empero, si bien las protestas han sido calificadas como las más importantes y concurridas de los últimos años, los reclamos ciudadanos no empezaron el pasado octubre, cuando el Congreso aprobó de forma exprés el polémico contrato, sino que se han venido sucediendo en el último lustro a partir de motivos contingentes.

El otro lado de la riqueza

Con cerca de 4,4 millones de habitantes, Panamá se define como un país de desarrollo humano muy alto –es decir, con altos estándares de vida–, cuya economía es comparable en tamaño a la de naciones como Azerbaiyán o Tanzania.

Cifras de Statista correspondientes a 2022 indican que el Producto Interno Bruto (PIB) se distribuye en tres fuentes principales: servicios (68,15 %), Industria (26,17 %) y Agricultura (2,62 %).

En la última década, la inflación apenas acumuló 6 %, valor relativamente bajo en el contexto latinoamericano, si bien desde el Instituto Nacional de Estadística y Censos aclaran que los seguimientos de precios se hacen solo en entornos urbanos.

Además, el Fondo Monetario Internacional (FMI) refiere que al cierre de 2022, la economía creció 6 % y la inflación puntuó 1,5 %.

Pero esa riqueza no alcanza para todos. En 2019, antes de que apareciera en escena el coronavirus, uno de cada cuatro panameños vivía en situación de pobreza, estimada a partir del ingreso mínimo necesario para cubrir las necesidades básicas.

A este respecto, una investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fechada en 2019, refiere que "Panamá es uno de los países más desiguales de la región" y destaca que esa desigualdad tiene un fuerte componente territorial, que no ha hecho más que acrecentarse en las últimas décadas.

De este modo, aunque en territorios indígenas la pobreza puede alcanzar al 80 % de sus habitantes, el organismo insiste en que el problema real reside en la acumulación desigual entre las provincias de Panamá y Colón, y el resto del territorio.

Como causas de la brecha, el estudio apunta a "la instauración del Centro Bancario Internacional, la devolución del Canal por parte de EE.UU. el 31 de diciembre de 1999 y su posterior ampliación en 2016, el notable impulso del sector logístico y el fuerte crecimiento de la construcción en los últimos años, que ha más que duplicado su peso en el PIB", lo que explica por qué la riqueza se ha concentrado en dos sitios.

Ciudad de Panamá se erigió como centro de acopio de capitales internacionales, como demuestran las filtraciones 'Panama Papers' y 'Pandora Papers'; mientras que en Colón, la Zona de Libre Comercio y el puerto internacional son herencia directa del enclave colonial que mantuvo EE.UU. por casi un siglo.

Pero en tiempos recientes, la provincia de Colón ha alternado su tradicional rol de paso obligado de mercancías con el papel de destino apetecible para el turismo, una diversificación que se explica principalmente a partir de las condiciones ventajosas de infraestructura preexistentes.  

En cualquier caso, el ya mencionado informe del BID indica que "a partir de 2019, esta distribución regional de la producción podría cambiar en la medida en que la exportación de cobre alcance los 1.000 millones de dólares anuales y se proyecta el doble de este valor a partir del 2020", gracias a que la única mina del país se encuentra fuera de la provincia capitalina.

Dicho de otro modo: el Gobierno asumió la explotación del cobre como la única salida para reducir la desigualdad económica estructural que aqueja al país y de allí su insistencia en mantenerla, aun por tiempo limitado.

Tras el fallo de la CSJ, no está claro en qué momento dejarán de operar las compañías mineras ni cuán profundo será el impacto de la decisión sobre los ingresos del país. 

Ambiente en riesgo

Las operaciones de minería metálica a gran escala en territorio panameño se remontan al siglo pasado, pero la mayoría de las iniciativas se abandonaron debido a una combinación entre la caída de los precios de los metales en los mercados internacionales y la escasa rentabilidad.

Sin embargo, una reforma en la Constitución de 1972 a finales de la década de 1990, abrió las puertas a las trasnacionales para la extracción de oro, cobre y otros metales, entre ellas a First Quantum Minerals, actual responsable de explotar el yacimiento cuprífero al norte de la provincia de Colón.

El proyecto 'Mina de Cobre Panamá', gestionado por Minera Panamá, está ubicado en las proximidades de un área protegida y dentro del bosque La Amistad.

Ambos parajes forman parte del Corredor Biológico Mesoamericano, un paso natural que se extiende por ocho países cuyos gobiernos se comprometieron a proteger para facilitar el tránsito de especies tropicales.

Aunque los efectos negativos de la minería a cielo abierto sobre el medio ambiente están fuera de toda cuestión, Panamá siguió apostando por ese modelo extractivista y miró a otro lado cuando los dedos apuntaban al daño ambiental causado por la minera canadiense, sobre la que pesan demandas en instituciones locales.

Esto fue reconocido por la Asamblea Nacional en 2021, pues al dar su visto bueno para una moratoria para la exploración y explotación metálica señaló: "El proyecto de cobre de Minera Panamá (…) es investigado por el Ministerio de Ambiente por más de 200 hallazgos de incumplimientos respecto a las obligaciones de su Estudio de Impacto Ambiental aprobado y la legislación ambiental desde 2012 a la fecha".

En 2017, la CSJ declaró inconstitucional el primer contrato con la minera firmado en 1997, al comprobarse que se suscribió sin que mediara el proceso de licitación que por ley correspondía y en condiciones que resultaban desventajosas para el Estado, entre las que destaca el pago de regalías equivalentes solo al 2 % de las ganancias.

En esta oportunidad, la inconstitucionalidad aludió a la colisión entre los "derechos fundamentales" de los panameños y el interés de particulares "que procuran el crecimiento económico".  

En rigor, como aclara el portal especializado en periodismo ambiental Mongabay, First Quantum Minerals heredó los derechos de explotación de otra empresa, Inmet Minning, que a su vez los había adquirido de la Minera Petaquilla.

Dinero para afuera

Con independencia de las tramas empresariales subyacentes, el fallo de 2017 no impidió que, con venia de las autoridades, la compañía comenzara a explotar en 2019 yacimientos de cobre, oro y molibdeno en un área distinta a la que autorizaba la concesión de 1997.

De acuerdo con esa fuente, "en cuatro años, la multinacional exportó a China, Japón, Corea del Sur, Alemania y España, 4.900 millones de toneladas húmedas de concentrado de cobre extraídas de Minera Panamá".

En tanto, la oficina de prensa del presidente Laurentino Cortizo informó a mediados de este noviembre que Minera Panamá pagó al Estado 562,84 millones de balboas —equivalentes a la misma cantidad de dólares— correspondientes al pago de regalías entre diciembre de 2021 y noviembre de 2023.

Entre los argumentos esgrimidos por el mandatario para defender el contrato figura la cancelación de 375 millones de dólares al año con independencia de las fluctuaciones de su precio en el mercado, así como el pago de 770 millones de compensación por regalías e impuestos entre 2020 y 2023. 

Si se revisan los precios por tonelada de este 'commodity' en el período considerado, se concluye que, salvo en el primer semestre de 2020, cuando la emergencia pandémica ocasionó la caída de todas las materias primas, el precio nunca estuvo por debajo de los 7.000 dólares por tonelada.

Un informe financiero de First Quantum Minerals de septiembre de 2023 recoge que durante los primeros meses del año en curso, Minera Panamá generó ingresos en el orden de los 2.333 millones de dólares, que equivalieron al 42 % de sus operaciones globales. Además, en lugar de pagar regalías definidas a partir de un marco jurídico claro, consiguió un acuerdo con el Estado para solo cancelar compensaciones.

Hoy por esto, mañana por aquello

Sin restar importancia ni razones a las protestas antiminería de las últimas semanas, las manifestaciones ciudadanas se han hecho moneda corriente en Panamá durante el último lustro.

En 2022, los reclamos se centraron en la suba de los precios del combustible y en el alto costo de la vida; en 2021 fueron los maestros quienes salieron a las calles para exigir mejoras salariales y el año precedente, estudiantes y organizaciones gremiales increparon a las autoridades por decisiones económicas tomadas en el contexto pandémico.

No obstante, las de mayor calado tuvieron lugar en 2019, cuando se intentó reformar nuevamente la Carta Magna de 1972, tras dos intentos fallidos y dos reformas previas que, según la visión del Gobierno, resultaron insuficientes.

En la reforma de 1999 se proscribió la participación de los militares en la política y se creó la Autoridad del Canal de Panamá, al tiempo que en la 2004 se estableció la Asamblea Constituyente como mecanismo para cambiar la Carta Magna sin alterar el orden institucional vigente.

Desde el Ejecutivo, ya encabezado por Cortizo, se esgrimió que la Carta Magna había sido redactada por el gobierno militar de Omar Torrijos y que imperaba ajustar lo relativo a la administración de los poderes públicos bajo un marco democrático.

El mandatario quiso tener éxito allí donde sus predecesores Juan Carlos Varela (2014-2019) y Ricardo Martinelli (2009-2014) habían fallado. Para ello, intentó impulsar una propuesta que contara con amplio apoyo de la población, pero el resultado fue igualmente negativo.

Saúl Méndez, líder del sindicato panameño SUNTRACS: "La patria no tiene precio, aquí la lucha es patriótica"

El detonante de la crisis fue la introducción de un artículo que ampliaba las competencias de la Asamblea Nacional, pero rápidamente salieron a la luz numerosas demandas sociales, que incluyeron protección constitucional para las personas en situación de pobreza, paridad de género en la política, matrimonio entre personas sexodiversas, mayores garantías para el empresariado y lucha contra la corrupción.

Finalmente, aunque en las calles se impuso como bandera la cruzada anticorrupción, impulsada principalmente por estudiantes de universidades privadas pertenecientes a la clase media urbana, la situación dejó al descubierto la distancia entre las prioridades del Gobierno y las expectativas populares.

Cortizo dejará el poder en mayo de 2024 sin haber podido honrar ni una sola de estas reclamaciones y sin haber cambiado la Constitución. La crisis con el contrato minero también mostró los límites de su capacidad de maniobrar, pues todas las soluciones que propuso para aplacar los ánimos fueron frenadas por instancias gubernamentales.

En cualquier caso, de lo que no hay duda es que el sistema político panameño se ha mostrado impotente para resolver las causas estructurales de las protestas que año con año se suceden en las calles y cuyas causas responden mucho más a factores estructurales derivados de la apuesta neoliberal que a decisiones mediadas por la contingencia.

Si te ha gustado, ¡compártelo con tus amigos!